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渎职罪中国有公司是否属于履行“行政管理职能

      近年来,随着国家加大国有公司人员渎职犯罪案件的查处力度,检察机关和审判机关办理此类案件的数量日益增多,所遇到的棘手难题也随之出现,特别是在国有公司人员渎职罪和刑法分则第九章一般渎职罪即第 397 条滥用职权罪、玩忽职守罪的区分问题上。虽然根据渎职犯罪司法解释(一)第七条规定,行使通过法律法规或者受委托方式取得的行政管理职权的国有公司人员涉嫌渎职行为的,应当以刑法第九章渎职罪名论处,但是司法实践对哪些国有公司属于从事行政管理职权的组织往往难以界定,使得办案机关在办理国有公司人员涉嫌渎职犯罪案件时,在罪名认定上出现了侦诉不一、诉审不一,甚至一审和二审不一的情况。
  
  可查到的类似罪名认定分歧的案件还有中国铝业股份有限公司西北铝加工分公司广州办事处主任李某某滥用职权案、黑龙江省阳光农业相互保险公司鸡西中心支公司保险社主任王某某滥用职权案、河北省衡水市路桥工程有限公司总经理王某某滥用职权案和济南市济南同乐置业有限公司(国有)董事长时某某滥用职权案。这些案件的最终判决罪名与起诉罪名均不相同。通过梳理相关案例可以发现,上述案件之所以出现罪名上的变更,是因为司法实践对依法或受委托行使行政管理职权的组织认定上的不同认识,主要表现在涉案公司是否为从事行政管理职权组织及职权来源有效与否这两个问题上。
  
  (一)行政管理职权组织的不同界定
  
  在国有公司是否能够被认定为从事行政管理职权的组织这一问题上,司法实践中主要存在着以下两种观点:第一种观点认为,国有公司是国家出资设立的,国有公司的财产中全部或者部分属于国家的资产。国家设立国有公司的目的在于以国有公司为名义实现国家调控市场经济、稳定和促进经济发展。因此,国有公司的经营活动应当是国家行政管理权利对市场经济调控的体现。从国有公司经营活动来说,可以分为涉及国有资产的活动和维持国有公司运转的一般活动,只有前一活动才能体现国家对市场经济的调节和控制,国有公司对国有资产的运营管理实际上通过运管管理国有财产间接作用于市场的行为,故而国有公司对国有资产的运营管理权应当属于行使行政管理职权的行为,在具体案件的认定过程中,具有国有资产运营管理权利的国有公司都应当被视为从事行政管理职权的组织。本文将该观点称为“财产性质说”。
  
  第二种观点认为,从国有公司的具体事务来看,可以分为涉及国有资产的具体执行事务、涉及国有资产的管理事务和不涉及国有资产的其他事务,如聘请人员打扫卫生、整理材料等。由于行政管理职权最为明显的特点在于其管理属性,那么可以肯定的是,未体现管理属性的执行事务和不涉及国有资产的其他事务应当不属于从事行政管理职权的行为,只有国有公司中的涉及国有资产管理部分的事务才能被视为行使行政管理职权行为,因而只有行使国有资产管理的国有公司,才能被认定为从事行政管理职权的组织。本文将该观点称为“财产性质加管理说”。
  
  (二)职权来源有效性的认定分歧
  
  司法实践对于国有公司依照法律法规行使行政管理职权的有效性并无争议,争议主要集中于以下两个方面:一是职权行使主体能否通过内部文件、联席会议、会议纪要等法律法规之外的规范性文件方式将行政管理职权交给国有公司行使;二是国有公司能否通过接受其他单位的二次委托的方式取得行政管理职权。
  
  就争议一而言,否定论者认为,基于审慎原则考虑,行政管理职权的获得应满足合法、合理,法律、行政法规经相关机关论证并认可,通过此种方式获得行政管理职权兼具合法性与合理性,但会议纪要等规范性文件未经严格考证与认可,相关机关以此交付行政管理职权有悖职权的审慎让渡。②肯定论者则提出,在行政领域,会议纪要、内部文件、联席会议等没有通过法定程序发布的规范性文件,可以作为具体行政事务的处理依据,应当认定这些规范性文件也可以作为行政管理职权的来源。故国有公司可以通过规范性文件这一形式获得行政管理职权。就争议二而言,否定观点指出,“受托组织只是代理国家机关行使权限,其自身并不享有这种权限,所以不能对行政管理职权再行转托”,因此受托组织不得将行政管理职权再次委托给包括国有公司在内的其他主体,国有公司不能通过这种方式获得行政管理职权。还有的持该观点的学者表示,如果肯定二次委托的有效性,会使得行政管理职权有被无限委托的可能,导致职权最终失去控制。而肯定观点认为,二次委托中的受托人所履行的具体行政管理行为是国家公务,体现出了国家机关的意志,同时基于有效遏制渎职犯罪的考量,国有公司人员在实施国家公务行为时涉嫌渎职犯罪的,应当将国有公司视为受托履行行政管理职责的组织。③综合以上案例和各种观点可以看出,司法实践对国有公司能否被认定为依法或受委托行使国家行政管理职权组织问题上存在着诸多争议。这些争议产生的根源在于,立法上没有对依法或受委托从事国家行政管理职权组织的范围进行明确,没有统一的界定标准以指导实践。由于这些争议的存在可能会导致罪名认定上的不一,甚至是罪与非罪之间的差别,因此有必要对上文提及的相关问题予以厘清。


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